叙利亚政治解决陷入僵局 从《日内瓦宣言》到“无纸化主张”

当2011年叙利亚抗议活动开始时，甚至在演变为武装冲突之前，人们就认为该政权不会持续太久，叙利亚只会重复之前的“阿拉伯之春”经历之一。

这种印象在当地转化为抗议活动的稳步扩大，并加速了地区和国际的步伐，所有这些都将政权垮台视为既成事实，例如断绝外交关系、实施制裁、将叙利亚在阿盟的席位移交给反对派。

如今，距离这场运动开始已有 13 年之久，叙利亚仍然是全球最大的政治和人道主义挑战之一，尽管进行了调解、救济和国际援助努力，但危机依然存在，政治解决之路没有取得切实进展，一段时间以来一直处于停滞状态。

当谈到政治解决的道路时，总有一个简短的版本来描述这条路径的复杂性，其摘要：国际行动者的议程相互冲突、该政权的顽固和对权力的执着以及反对派的野心勃勃，政治进程陷入困境，然而，叙利亚政治解决的进程比这个简单描述要复杂得多。

《日内瓦宣言》和制定叙利亚政治解决方案

尽管叙利亚行为体很早就做出了各种尝试，但通过叙利亚反对派各机构和派系发布的许多文件和倡议，然而，叙利亚的政治解决方案实际上是通过国际努力和国际决议来制定和界定的。

联合国特使科菲·安南于 2012 年 2 月提出的倡议，标志着国际社会在政治解决层面进行具体干预的开始，最初形成了六点计划，后来演变为“叙利亚行动小组”于2012年6月30日发表的“日内瓦声明”，并得到了安理会的支持。

《日内瓦宣言》（2012年）经过精心起草，2012年至2015年期间，它是叙利亚政治解决的唯一参考和框架。

虽然明确规定组建一个拥有全权、选举和宪法的“过渡管理机构”，但它也规定，这些步骤的实施必须与叙利亚政权政府代表进行对话和合作。

这不符合运动的倾向，认为政权不能成为解决方案的伙伴，也不符合该政权的倾向，不承认反对派，也不想下台。

叙利亚冲突各方并不是唯一不完全同意日内瓦第一次声明的各方，事实上，参与起草该声明并在安理会支持该声明的国际社会各方，原来，他们在执行机制和条款解释上也存在分歧，导致执行失败。

这种失败在联合国主办的政权与反对派之间的“日内瓦第二次”谈判（2014年2月）中显而易见，其结论是，根据日内瓦第一次声明，在政治解决的道路上没有取得进展的基础。

 

在日内瓦第二次会议上，国际社会超越了其在“日内瓦第一次声明”中为自己规划的政治解决方案的措辞，采用逐渐淡化“过渡管理机构”作为政治解决切入点的要求的表述，而是将这一条款与其他手段一起称为可选要求，正如声明文件所述。

其他优先事项开始在叙利亚政治解决过程中占据一席之地，例如打击恐怖主义、选举、宪法和人道主义问题，此外，有问题的细节已开始在叙利亚政治解决方案的讨论中占据很大空间，例如：巴沙尔·阿萨德的命运和权力、过渡政府机构的权力以及安全和军事部门的权力。

政治方面的这些转变伴随着实地方面同样重要的进展，体现在叙利亚反对派控制伊德利卜市等战略要地，以及俄罗斯于2015年9月宣布与叙利亚政权一起进行军事干预。

维也纳声明和第 2254 号决议

国际叙利亚支持小组（ISSG）于2015年10月和11月发表的维也纳声明，以及2015年12月安理会第2254号决议是一种对政治解决方案职权范围的重组。

它们都规定了叙利亚的世俗身份、《日内瓦宣言（2012）》的职权范围、自由选举和新宪法，但没有提及因未在规定期限内执行这些规定而产生的替代方案或程序，从而为阻碍和不执行这些规定留下了余地。

政权总统的命运也被忽视，并通过使用“相互同意”一词强调该政权代表作为一方参与解决方案，作为组建“过渡管理机构”的条件，该决定将其规定为可以采取的其他手段之一，这并不是解决问题的唯一手段或途径，“确保平静与稳定”的步骤被更狭隘的方法所取代，其中包括排除恐怖组织的“非全面停火”。

第2254号决议反映了国际社会对叙利亚问题的分歧状况，尽管它在总体背景下代表了国际社会对叙利亚必须进行某种政治过渡的新共识，但另一方面，从细节来看，这似乎是对俄罗斯解决方案愿景的认同，也是国际社会正式放弃对民众运动和叙利亚反对派的义务。

无论如何，随着第2254号决议的发布，日内瓦第一次声明不再是政治解决叙利亚问题的唯一参考，新的阶段已经开始。

叙利亚反对派原本期待第2254号决议通过，召开“利雅得第一次”会议并成立谈判委员会，在联合国主持下参与日内瓦进程内与叙利亚政权的多轮谈判，但没有取得重大成果，而实地情况却出现了不同的变化。

战场局势不断升级，伤亡人数不断上升，外部势力——尤其是俄罗斯和伊朗——的作用不断扩大，这使得该政权重新获得了对其失去的许多地区的控制。

反对派连续遭受损失，最终于2016年底阿勒颇市陷落，这标志着叙利亚局势又一个新篇章的开始，“政权离开”和“过渡管理机构”的想法几乎完全没有出现在国际背景下政治解决方案的词汇中。

阿斯塔纳进程中的俄罗斯愿景

鉴于联合国无能为力、当地力量对比不断变化以及叙利亚问题的具体情况，2017年1月，由俄罗斯发起、土耳其和伊朗参与的阿斯塔纳进程启动，标志着叙利亚事态进程出现新的转变。

阿斯塔纳进程一开始重点是巩固和扩大停火，但最终在第四轮阿斯塔纳会谈（2017年5月）中就冲突降级区问题达成协议方面取得了切实进展。

这一进展伴随着阿斯塔纳进程作用的扩大及其对政治解决方案的干扰，导致在索契举行叙利亚全国对话会议（2018 年 1 月），将其结果与第 2254 号决议一起作为政治解决方案的参考或框架，然后成立宪法委员会（2019 年 9 月）。

阿斯塔纳进程共进行了 21 轮（最后一轮于 2024 年 1 月进行），最终形成了现实的实地参考，反映了俄罗斯的解决方案愿景，即通过加强阿萨德的控制、扩大其在叙利亚的影响力以及通过将军事进步转化为政治成就来投资军事进步，赋予伊朗作为停火和政治进程关键一方的权力，这实际上背离了维也纳声明和第2254号决议批准的“日内瓦宣言”的规定。

与此同时，联合国叙利亚问题特使斯塔凡·德米斯图拉试图推进他自己的解决方案，即所谓的“四篮子方案”（理事机构、宪法、选举和恐怖主义），并将在日内瓦第四次会谈（2017 年 2 月）上正式宣布。

德米斯图拉后来放弃了“过渡管理机构”条款，转而关注恐怖主义、宪法和选举，这符合俄罗斯的愿景和阿斯塔纳进程，该进程取消了“过渡管理机构”、“全国对话”和“安全环境”，在所有国际提案和决议中，他对“宪法”和“选举”条款感到满意，作为叙利亚政权权力下进行的政治进程的基础。

宪法委员会

2019 年 9 月，在俄罗斯、土耳其、伊朗峰会期间宣布成立叙利亚宪法委员会，这是叙利亚政治解决道路上的下一步，此前，由于对联合国的作用、委员会主席职位、工作权限、程序规则等方面存在分歧，面临重重障碍。

这是俄罗斯试图垄断这条道路并使其完全适应其解决方案的愿景，但联合国通过联合国文件（S/2019/775）解决了原则分歧。

该文件规定，委员会参考的是“日内瓦宣言”及其 12 条条款，而不是索契和阿斯塔纳进程，这将重新考虑——即使是在一段时间之后——“过渡管理机构”的步骤，并阻止了将叙利亚政治解决方案限制在不会带来真正政治变革的宪法和选举的尝试。

这条道路的特点是民间社会的正式和积极参与，宪法委员会三分之一的席位以及政权和反对派集团都分配给了该委员会。

然而，在委员会成立约4年（2019年至2022年）和8轮会议的过程中，三方（反对派、政权和民间社会）没有成功地撰写该国新宪法的任何条款，佩德森将其大部分内容描述为“令人失望”，此后这条道路——政治解决的所有努力都减少了——进入了停滞状态，就像之前的项目和进程一样，没有给叙利亚的过渡或政治转型进程带来切实进展。

与之正相反的是，在此期间，叙利亚政权扩大了势力范围，巩固了对所控制地区的权力控制，许多国家主动向其开放，更多的危机开始主导叙利亚局势，例如活生生的现实、芬乃他林、难民负担的增加、伊朗影响力的扩大，以及缺乏解决方案的其他后果。

启动宪法委员会道路的进程目前面临着会议地点的反对，因为俄罗斯和政权都拒绝在瑞士日内瓦举行宪法委员会会议——此前，瑞士因俄乌战争而对俄罗斯实施了制裁——理由是俄罗斯认为瑞士是一个非中立的地方。

俄罗斯对推进宪法的热情如此之高，以至于在第一轮阿斯塔纳会议（2017年1月）上，俄罗斯将其提出的宪法草案分发给反对派和政权代表团进行讨论。

但一旦联合国进入宪法委员会的工作范围，并将其与《日内瓦宣言》的职权范围挂钩，这种热情就变成了阻碍作用，这解释了该政权及其盟友的行为，表明他们不愿意继续宪法委员会工作的原因。

俄罗斯可能会继续阻碍这条道路，并阻止其取得任何进展，直到它控制这条道路，根据其解决叙利亚问题的愿景恢复其基础。

循序渐进

在寻找摆脱危机出路的过程中，“循序渐进”、“渐进”解决叙利亚危机成为处理叙利亚局势的替代机制，其中包括关注叙利亚政府的行为，而不是其退出，并为其提供激励措施，以换取积极处理国际决议和政治进程。在宪法委员会的进程被打乱后，彼得森本人提议开展这项倡议。

从某种程度上说，“循序渐进”的做法代表着打破政治进程停滞状态的尝试，这也体现了佩德森的失望，就像四篮子做法体现了他的前任斯塔凡·德米斯图拉的失败一样，后者于2018年11月辞职。

“循序渐进”的做法迅速从解决叙利亚问题的途径转变为阿拉伯与叙利亚政权关系正常化的切入点和掩护，各有各的方式，并在 2023 年 2 月地震后达到顶峰，导致叙利亚政权与该地区大多数国家的外交关系正常化，2023年5月阿萨德政权重返阿盟，并组建阿拉伯部长级联络委员会，监督与该政权的对话。

然而，最突出的举措和努力是通过 2023 年 6 月的“约旦倡议”表达“循序渐进”方法，该倡议是从约旦在2021年提出的“无纸化纸张”演变而来。

得到多国支持和参与的约旦倡议认为第2254号决议是最好的前进方向，同时认为决定“政权更迭不是一个有效的目标”，并得出结论认为，大马士革及其盟友预期采取的步骤是“从叙利亚撤出所有伊朗军事和安全存在（部队），并撤出真主党和什叶派民兵”，以换取“所有外国军队和外国战斗人员从2011年之后进入的所有叙利亚领土撤出，包括叙利亚东北部地区和美国的坦夫基地、解除制裁以及为叙利亚重建提供捐助资金。”

尽管围绕约旦倡议的势头强劲，但仅仅几个月后，就有消息称，由于新的解决办法缺乏真正进展，有关该政权和阿拉伯联盟部长级委员会代表暂停会议，黎巴嫩和叙利亚就数十万叙利亚难民返回黎巴嫩问题进行的谈判失败，叙利亚政权在限制芬乃他林贸易方面缺乏合作。

如今，在约旦倡议发起 9 个多月后，这条道路并没有在解决或处理采取该方法所依据的问题方面取得切实进展，例如芬乃他林、难民、伊朗影响力等。

叙利亚的解决道路再次陷入停滞状态，而这一次，占据全球和地区优先事项最前沿的其他危机的出现，例如乌克兰战争和加沙战争的事态发展，进一步加剧了这一停滞。

接下来将如何

今天，俄罗斯发现自己再次被迫与该政权一起进行干预，其方式与其试图夺取解决方案控制权并将其拖入自己视野的惯常策略并没有太大偏离。

在政治解决进程取得进展之后，从俄罗斯的角度来看，该政权及其盟友有所失去，而且面对不断恶化的经济现实和叙利亚所面临的挑战，特别是叙利亚政权内部控制的地区，以及经过多年战争和消耗而应承担的义务，今天，叙利亚政权不再像以前那样，在坚定和对抗的口号下孤立自己、背弃周围环境和周围的世界。

也许这就是俄罗斯必须进行干预以挽救与该政权正常化努力的原因，2024 年 1 月举行的新一轮阿斯塔纳会谈就证明了这一点，尽管东道国（哈萨克斯坦）宣布为提前主办会谈并中断会谈六个多月而道歉。

本轮谈判（阿斯塔纳21论会谈）包括与叙利亚邻国进行闭门讨论，讨论内容约旦-叙利亚边境的困难局势、叙利亚难民大量涌入黎巴嫩，打击恐怖组织以及来自叙利亚和伊拉克边境的威胁。

在俄罗斯救援行动继续进行之际，第21轮阿斯塔纳会谈结束几天后，俄罗斯总统叙利亚解决事务特使亚历山大·拉夫连季耶夫透露透露，俄罗斯有意尽快召开新一轮宪法委员会。

这给人的印象是，俄罗斯在急于启动宪法委员会道路的同时，还努力根据俄罗斯的解决方案愿景接管宪法委员会的道路，然而，联合国特使盖尔·彼得森和反对派集团明确反对这一趋势，这表明政治进程将陷入新的僵局。

在叙利亚问题解决进程中，不同观点不断发生冲突甚至冲突，寻求重新制定政治解决方案的框架以适应其看法，而不是屈服于其行动和方向。

尽管彼得森在2022年1月，“华盛顿和莫斯科在叙利亚问题上不存在战略分歧”，但现实证明冲突各方正在脱离联合国决议和指示的框架。

因此，就其接近真正解决方案而言，今天的叙利亚局势与 2012 年《日内瓦宣言》发表那一刻似乎并没有太大不同，只是叙利亚的现实却变得更加复杂、更具破坏性和分裂性。