分析：伊拉克新预算可能弊大于利

伊拉克国民议会于6月12日通过了2023年、2024年和2025年联邦预算，此时距总理穆罕默德·希亚·苏达尼新政府成立近八个月。

今年的预算是伊拉克规模最大的一次，达 198.9 万亿伊拉克第纳尔，按官方汇率计算约为 1530 亿美元。2024 年和 2025 年的预算将保持不变，除非内阁要求进行任何修改并得到议会批准。

政府首次利用2019年的财务管理法，该法允许制定最多三年的预算，伊拉克不仅在通过预算方面进展缓慢，而且过去九年中有三年根本没有通过预算——分别是2014年、2020年和2022年。

尽管2023年的预算只剩下半年时间，但人们可以放心，未来两年的预算将被覆盖，保证政府在 2025 年底举行下一次联邦选举和定于今年举行的省议会选举之前有预算。

联邦预算还允许政府为地方投资项目提供资金并雇用数十万公共部门雇员，这对总理及其执政联盟产生了积极影响，并增加了他们在即将举行的两次选举中的当选能力。

雄心勃勃却又岌岌可危

然而，伊拉克的经济和预算严重依赖石油，这使两者都处于不稳定的境地，几乎所有国家收入都来自石油销售。2022 年，伊拉克从石油中赚取了创纪录的 1156 亿美元，但石油是一种不稳定的大宗商品，尽管伊拉克是产量第二大的成员国，但它并不控制全球石油市场，也不是欧佩克的相关决策者。

这使得伊拉克很容易受到石油市场不稳定和其他欧佩克成员国产量决策的影响，特别是因为该预算是基于每桶 70 美元的雄心勃勃的油价，如果价格下跌，就有可能引发一系列经济困境和公众愤怒。

预算要求今年雇用超过 50 万伊拉克人，这并不是第一个包含大规模公共部门招聘的预算，伊拉克的公共部门至少有 450 万名员工，已经不堪重负。

政府办公室人满为患，组织混乱，进一步减慢了官僚主义的速度, 今年的大规模招聘也将给未来政府带来养老金负担。

如果政府想在2024年和2025年增加更多就业岗位，只需要议会投票即可，因此，未来两年有可能增加更多就业岗位。

与该地区的许多国家一样，伊拉克的社会契约以公共部门招聘为前提，公民在大学毕业时就期望在公共部门工作，伊拉克 2005 年宪法第 22 条规定了工作权，虽然没有具体说明工作类型，但人们普遍认为这意味着政府职位。

自 2003 年以来，公共部门增长了四倍，目前工资占 2023 年预算的四分之一以上。

2003年萨达姆·侯赛因下台后形成的伊拉克政治精英的运作方式就好像该国仍然能够负担得起这种安排，而且这样做是为了政治利益，它的大多数成员都被流放或驻扎在伊拉克库尔德地区，并利用庇护网络与新伊拉克国家的人民建立联系和合法性。

因此，数以百万计的伊拉克人被雇用到公共部门，这是他们已经习惯的事情，但值得庆幸的是，有了一个新的政治赞助人。

无论是为了选举权还是出于对公共部门工作权利的信念，即使是独立候选人和新政党成员也主张公共部门招聘，甚至是 2019 年 10 月抗议活动后出现的改良主义政治运动，也不愿推行不受欢迎的经济改革，无论这些改革有多重要。

两项经常被专家讨论但被公众拒绝的改革是限制公共部门招聘和实施更严格的税收。

2019年10月至2020年3月发生的抗议活动呼吁经济机会、结束腐败和政治改革，这导致了提前选举和新的选举法，但政治制度本身没有发生系统性变化。

使事情进一步复杂化的是，抗议者继续要求就业，在某些情况下，少数独立议员参加了这些抗议活动。

重建国家

基础设施支出是新预算的重点，该预算将发展和重建资金分配给特定领域。

辛贾尔和尼尼微平原重建基金提供500亿第纳尔（3800万美元），用于重建在打击伊斯兰国（ISIS）中被摧毁的地区一样，巴格达市政府还拨款 1000 亿第纳尔（7600 万美元）用于卡赫的服务项目，底格里斯河西岸将在那里修建达尔维什大桥、铺设街道以及修复公共空间和公园。

拨款 750 亿第纳尔（5700 万美元）用于振兴南部两个省份的沼泽地。

此外，还有一项针对最贫困省份的重建基金，金额为 5000 亿第纳尔（3.81 亿美元），旨在改善基础设施以及医疗保健、电力和教育服务等服务，这是对受“伊斯兰国”影响地区现有重建基金的补充。

然而，伊拉克在支出联邦预算方面的记录并不是最好的，2021年通过的最新预算执行率为79%，并优先支付工资和养老金。

伊拉克的外汇储备创历史新高，并且不再需要向科威特支付1990年入侵的赔款，但对于如何投资这些财富却没有任何愿景，而且预算仍然存在赤字。

扩大公共部门实际上有助于进一步减缓伊拉克的官僚主义，这阻碍了发展项目的实施，为了解决这个问题，经济改革是必要的，但预算中却没有进行这些改革。

例如，总理办公室经济政策部门没有拨款，因此，尽管伊拉克刚刚通过了有史以来最大的预算，但其主任仍在寻求外部资金。

现任政府可能只是在履行前任政府的招聘承诺，但没有明显的理由不将经济改革纳入预算法。

如果公共招聘冻结或上限被写入法律，，而不是由总理办公室的行政命令强制执行，那么扭转将更困难。

预算规模庞大，使得伊拉克很难寻求发展援助或经济改革的外国援助，伊拉克安全局势的改善和稳定的增强可能会吸引外国投资，例如伊拉克的 TotalEnergies 交易价值 270 亿美元，其中卡塔尔能源公司拥有 25% 的股份。

然而，如果没有经济改革且预算与以前没有太大差异，很难向外国投资者证明伊拉克是一个不错的选择。

当然，除了这么大的预算容易滋生腐败这一事实之外，这进一步降低了外国对伊拉克商业环境的信任和兴趣，伊拉克长期以来一直与腐败作斗争，专家估计，自 2003 年以来，已有 1500 亿至 3000 亿美元被盗出该国。

这份预算涵盖三年，具有前瞻性，强调基础设施和重建，这是积极的，但它对经济改革的漠视将给未来的预算和政府增加压力。