非盟新领导层面临的九大挑战

2025年2月15日至16日举行的非洲联盟峰会选举了非洲联盟新一届领导层，安哥拉将担任2025年至2026年非盟轮值主席国，大会选举吉布提外交部长马哈茂德·阿里·优素福担任非洲联盟委员会主席，阿尔及利亚驻埃塞俄比亚和非洲联盟大使萨尔玛·马利卡·哈达迪担任非盟副主席。

本次选举中，非盟遵循了公平区域代表性、性别平等和地域轮换原则进行选举，其中东非区域获得委员会主席一职，北非区域获得委员会副主席一职，中部、南部和西部区域获得六个委员会中的两个席位，和平与安全理事会成员选举被推迟。

新一届领导层将在极其复杂的经济、政治和安全挑战、动荡的非洲大陆和国际地缘政治发展以及遍布整个非洲大陆的冲突中执掌非洲联盟。非洲大陆长期以来被描述为一个从东到西充满冲突的大陆，苏丹战乱不休，索马里局势持续动荡，刚果民主共和国爆发的危机，一直到非洲大陆西部，萨赫勒地区和西非各国局势动荡，恐怖主义和武装团体不断蔓延。

事实上，非洲联盟面临着新领导层必须应对的一系列紧迫挑战，其中最突出的是军事政变、民主衰落、治理危机、战争肆虐、内部冲突、边境危机以及艰难的经济状况。以下是这些挑战的细分：

气候变化

2022年2月在亚的斯亚贝巴举行的第37届非盟峰会任命肯尼亚担任非洲国家元首和政府首脑气候变化委员会主席，任期两年。肯尼亚总统威廉·鲁托尽管任期届满，但仍将担任该委员会主席，并向在亚的斯亚贝巴举行的非盟年度峰会提交了非洲联盟在气候变化方面努力的年度报告。

与欧盟的伙伴关系

非洲联盟已与欧盟同意实施所谓的“气候变化和可持续能源气候行动支柱”，目的是制定一项共同战略，增强整个非洲大陆的气候知识、数据和产品的利用。

这些努力将有助于更好地协调气候问题的研究和创新议程，努力缩小非洲的气候数据差距，并增加非洲研究人员对国际研究网络的参与度。欧盟将资助这些活动，预计将于 2025 年 5 月开始，2025 年 12 月结束。

在美国总统唐纳德·特朗普决定削减对包括气候变化在内的许多全球活动的援助并退出《巴黎气候变化协定》之后，新任委员会主席将面临一项艰巨的任务，即落实非洲联盟《2022-2032年气候变化和复原力发展战略和行动计划》，通过动员对气候变化工作的支持和资金。

这肯定会对非洲大陆产生负面影响，因为非洲大陆被认为是温室气体排放贡献最小的大陆。非洲大陆还面临着重大的气候挑战，包括降雨模式的波动和变化，以及不稳定的天气事件，而由于食品安全链中断，以及其他健康风险，弱势群体，尤其是妇女，则面临着危险的未来。

忽视和无视非洲联盟的决定：

即将卸任的非洲联盟委员会主席穆萨·法基在峰会上表示，由于利益冲突，和平与安全理事会做出的重要和紧急决定被一些非洲国家忽视和无视。他还指出，许多决定遭到违反或未能得到严格执行。法基的讲话重点关注与这些决定相关的两个主要问题：融资和冲突解决。

马哈茂德·阿里·优素福当选非洲联盟委员会主席后，在峰会前的演讲中承诺要以诚实和尊严为非洲大陆服务。他强调，他深知自己肩上的责任重大，将成为一名负责任的领导人，致力于推动非洲大陆的议程。凭借马哈茂德先生的外交经验和与非洲大陆内外的广泛关系，他面临着多项挑战，可归纳如下：

政治挑战

成员国之间的政治外交分歧不断扩大，限制了和平努力并统一了区域立场。例如，摩洛哥和阿尔及利亚（非洲联盟预算的两个最大捐助国）之间的分歧，就是这种政治分歧的鲜明例证。

在最近举行的非洲联盟委员会副主席选举中，两国各推举两名候选人，竞争中双方外交和媒体交锋激烈，甚至互相指责对方行贿。虽然阿尔及利亚最终胜出，但两国之间的政治分歧仍继续影响非洲联盟机构的运作。

在以色列和巴勒斯坦问题上的立场

巴以冲突给非洲局势蒙上了阴影，导致各国立场出现分歧。2023 年 2 月举行的上一次峰会因以色列驻埃塞俄比亚大使沙龙·巴利被禁止参加峰会而引发了激烈争议。

这一事件凸显了双方的分歧，因为（前）委员会主席穆萨·法基此前曾单方面决定恢复以色列自 2002 年以来获得并被冻结多年的观察员地位。

邀请巴厘岛参加峰会的事件引发了阿尔及利亚和南非等一些成员国的抗议，经过讨论，此事被提交给一个特别委员会进行研究。然而，随着新任专员马哈茂德·阿里·优素福的到来，巴勒斯坦在非洲联盟的支持地位可能会得到加强，特别是在峰会最后声明中发布一项决议之后，决议提到“以色列对巴勒斯坦人民实施种族灭绝”，呼吁立即释放所有巴勒斯坦被拘留者，并停止强迫巴勒斯坦人流离失所。巴勒斯坦当局对此表示庆祝，而哈马斯则称这是一份勇敢的声明。

民主衰落

过去几年，非洲民主遭遇挫折，军事政变再次回到非洲，尤其是在非洲大陆西部（政变地带）。十年间，非洲发生了近 10 次政变企图，首先是 2020 年的马里政变，然后是几内亚、布基纳法索、尼日尔、科特迪瓦和加蓬。2021 年 10 月，苏丹军队还对其民间伙伴发动了政变，此后非洲联盟冻结了苏丹和上述国家的成员国资格。

尽管 2024 年将举行 20 场选举，但乌干达、埃塞俄比亚、津巴布韦和多哥等国家的一些民主模式被认为是形式民主。

非盟领导层认识到和平与稳定对可持续增长的影响。在这方面，2023年10月举行的非盟高级别对话讨论了非洲民主治理与和平状况，并得出几个关键结论，包括发展水平低导致不安全，治理薄弱阻碍投资并影响非洲大陆自由贸易区协定的实施。

安全挑战（平息枪声）

刚果民主共和国目前的危机，或苏丹持续不断的战争，是新领导层面临的最紧迫的安全挑战之一。最近，随着“M23运动”的推进，以及其占领刚果民主共和国东部最大的城市“戈马”和“布卡武”，而刚果指责卢旺达支持反叛运动，这导致刚果危机最近进一步恶化。尽管东非共同体和南部非洲发展共同体 (SADC) 做出了努力，但外交解决的尝试仍以失败告终。

2月6日至7日，在坦桑尼亚举行的东非共同体与南部非洲发展共同体联合峰会上，非洲委员会主席穆萨·法基陷入尴尬境地。尽管非洲联盟被认为是由肯尼亚前总统乌胡鲁·肯雅塔领导的调解机制的担保人，但会议却因礼仪错误而要求他离开闭门的国家元首会议。

因此，新领导层必须付出巨大努力，说服各方停火，并通过外交谈判解决危机，以免其演变为大规模的地区战争。

新领导层意识到继续在刚果进行冲突的风险。非洲和平与安全专员班科勒·阿德奥耶在峰会后的新闻发布会上表示，非洲领导人越来越担心公开的地区战争。他重申非洲不想分裂刚果东部，强调必须解除 M23 运动的武装并撤出其控制的城市。

至于苏丹战争，新领导层必须继续努力说服各方停火，允许人道主义援助通过，试图重启吉达平台，加大对各方坐下来谈判的压力，并结束非洲大陆最暴力的战争，这场战争已经造成15万多人死亡，数百万公民流离失所。

非洲联盟还必须应对一些与快速支援部队结盟的政治力量决定在其控制的地区组建平行政府，这有分裂苏丹的危险。

欧盟支持非洲反恐努力

欧盟是非洲国家在打击恐怖主义和暴力极端主义方面的重要伙伴。欧盟认为，非洲的恐怖主义发展速度比任何其他地区都要快，恐怖袭击次数和受害者人数不断增加以及恐怖组织的扩张就是明证。

不平等、气候变化、不受控制的武器流动、人口贩运、薄弱的治理结构，以及外部势力对非洲大陆的干涉等现象进一步加剧了这一局势，其中包括对严重侵犯人权行为负责的俄罗斯“非洲军团”（前身为瓦格纳）。

西非、萨赫勒、中非和东非的极端团体仍然是一个持续的威胁，其中与伊斯兰国有关联的团体——例如布基纳法索和马里边境的“支持伊斯兰和穆斯林联盟”、尼日利亚和乍得湖地区的“博科圣地”、刚果民主共和国的“民主同盟力量”和索马里的“青年党”——一直是各国、非洲联盟及其国际伙伴的担忧。

法国于 2022 年结束“新月形沙丘行动”，从多个萨赫勒国家撤军，并解除与萨赫勒五国集团的安全伙伴关系，反恐努力遭遇挫折。

乍得的政治转型和西非国家的反西方军事政变也破坏了遏制极端圣战运动活动的努力。

如果俄乌战争结束，预计俄罗斯将在非洲开展更广泛的参与，特别是与那些宣布反对西方列强（尤其是法国和美国）的西欧国家结盟，这将成为安全和打击恐怖主义问题的重要标志。

预计俄罗斯将通过“非洲军团”加大对恐怖主义和分裂主义团体的打击力度。然而，2024年7月在马里和阿尔及利亚边境与“图阿雷格人”的对峙中，“非洲军团”惨败的经历让人对其对抗这些团体的能力产生了疑问。

欧盟设立了所谓的和平基金，帮助非洲联盟装备安全部队，向非洲国家的国家项目提供了超过10亿欧元的资金，并投资了超过6亿美元。加强安全力量，防止极端主义，解决恐怖主义的根源，包括索马里、莫桑比克和西非国家。

军事援助换取贸易协议

2024 年 6 月，欧盟和平基金向肯尼亚提供了 2100 万欧元，用于支持反恐努力。与此同时，欧盟正在与肯尼亚谈判建立全面贸易伙伴关系，并于 2024 年 2 月与卢旺达签署了关于可持续战略原材料价值链的谅解备忘录，以换取卢旺达对莫桑比克和中非共和国部队的支持。

这种做法表明，欧盟和美国将继续向非洲提供军事支持，但其基础是以经济援助换取市场和资源，而这种情况通常会导致贸易平衡的不平衡，并延续了欧盟和美国在与非洲国家关系中的主导地位和优势。

经济与发展挑战

非洲国家面临巨大的发展和经济挑战，当年1月，达沃斯论坛发布的《2024年全球风险报告》显示，包括非洲国家在内的发展中国家将因技术差距扩大而遭受更大损失，尤其是在人工智能兴起之后，气候变化的影响、能源成本上升以及其他层面的不平等将导致非洲国家落后。

尽管非洲大陆自由贸易区正式启动已五年多，但非洲人尚未看到这一备受期待的协议在实施方面取得任何切实进展，该协议有望通过建立非洲一体化、消除海关壁垒和以最佳方式加强经济合作，改变非洲大陆的格局。

但现实中，该协议面临诸多障碍，包括国家间缺乏信任、私营部门薄弱、区域经济实体重叠、基础设施和交通网络不足、政治意愿缺失等，这些无疑都是摆在非盟新领导层面前的难题。

与欧盟的关系

如果我们还考虑到特朗普重返美国并威胁停止支持北约，以及他在俄罗斯对乌克兰战争问题上采取出乎欧洲意料的立场，那么就不难理解，欧盟领导层对欧洲事务的关注，妨碍了欧盟领导层更加关注非洲联盟问题。

欧盟对加强阻止非法移民合作的重视仍然很重要，特别是在欧洲各国政府强烈呼吁打击非法移民（其中大部分来自非洲国家）的情况下。

欧盟强调多边解决非洲问题的重要性，包括监督选举、支持维和行动、向受气候变化影响的国家提供补偿。

在支持方面，非盟每年 6.05 亿美元的预算中有一半来自欧盟成员国（欧盟每年提供 3.7 亿美元），其中约 2.09 亿美元用于非盟项目，1.61 亿美元用于支持维和行动。欧盟对非盟的资助是双方促进和平、安全和经济发展的更广泛战略的一部分。

总结

非洲联盟新领导层面临着经济、发展、安全和军事以及气候变化方面的复杂挑战。这些挑战因世界正在经历的地缘政治变化以及俄乌战争及其对非洲经济的影响所造成的不稳定状态而加剧，非洲经济仍在从新冠疫情和随后的经济衰退的影响中恢复，此外，干旱浪潮的影响导致持续的不稳定状态，尤其是在西部、萨赫勒和非洲之角。

冲突和军事政变现象的持续存在为外国干预和地区两极分化加剧铺平了道路，这导致了不稳定、恐怖主义和暴力极端主义的蔓延，并阻碍了国家和大陆集团层面的经济发展努力。

然而，非盟新领导层或许有机会将其中一些挑战转化为机遇，从而能够在一些领域取得良好进展的基础上再接再厉，包括非盟加入二十国集团，这将为非洲参与全球治理、做出决策、确保非洲的声音被听到以及深化与伙伴的合作提供重要平台。

非洲大陆寻求成为联合国安理会常任理事国将加速非洲融入多边合作，随着国际舞台上地缘政治形势不断发生变化，包括美国总统唐纳德·特朗普重返政坛以及俄乌战争可能结束，非盟在管理全球事务中的作用得到加强。

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