是时候利用俄罗斯被冻结资产来帮助乌克兰了

2023 年 8 月 15 日,俄罗斯国旗飘扬在莫斯科中央银行总部上空(路透)

自俄罗斯总统弗拉基米尔·普京于 2022 年 2 月 24 日下令全面入侵乌克兰以来,西方账户中估计有 3500 亿美元的俄罗斯政府资产被冻结。这些并不是闲置资金。总部位于比利时的金融服务公司 Euroclear 的结算和清算职责,意味着其持有 1970 亿欧元(2140 亿美元)的此类资产,该公司报告称,2023 年这些资产至少产生了 30 亿欧元(32.6 亿美元)的利息。

鉴于对克里姆林宫的制裁仍然牢固,而且普京没有表现出愿意就其吞并乌克兰四分之一领土或停止袭击的要求进行谈判,如何利用这些资产来推动结束战争或帮助乌克兰抵抗,已经成为基辅西方盟友面临的一个关键问题。

英国外交大臣戴维·卡梅伦去年 12 月公开地开启了这一想法,他表示,“我们不只是冻结这笔钱,而是把这笔钱用于重建乌克兰。” 与此同时,华盛顿已私下发布了一项扣押至少部分资产的计划,尽管美国总统乔·拜登政府对欧洲此前提出的 2022 年采取此类措施的提议犹豫不决。

但行动胜于雄辩。迄今为止,比利时采取的唯一实质性步骤是,该国将冻结资金所损失的税收收入用于援助基辅。然而,匈牙利总理欧尔班·维克托和美国国会共和党强硬派阻止直接财政和物质援助造成了危险和致命的延误,使这个问题变得更加紧迫。

华盛顿和布鲁塞尔最终可能会为基辅找到额外资金,但双方都已暗示,与基辅过去获得的援助相比,援助将会减少,尽管俄罗斯的军费开支突飞猛进。据估计,克里姆林宫在 2024 年的军事预算约为 1400 亿美元,相当于俄罗斯国内生产总值的 7%。

随着欧洲和美国都面临 2024 年的关键选举,人们可能会呼吁进一步降低纳税人援助乌克兰的成本,如果要确保西方在未来几年对基辅的支持,利用俄罗斯被冻结的资金似乎不仅是一个越来越有吸引力的解决方案,而且是一个必要的解决方案。

但实际这样做的过程在政策制定者、历史学家、外交官、学者和国际律师之间引起了相当大的争论。

正如西方对俄罗斯全面入侵的最初制裁反应一样,“史无前例”这个词已经被抛弃了很多次。

许多反对扣押俄罗斯被冻结资金的人警告说,西方的强烈反对可能会很严重,因为这将为各国公开扣押其他国家的资产以回应其外交政策决策奠定先例。最终,他们担心这将导致第三国对西方发出同样的威胁,从而破坏所谓的“基于规则的全球秩序”。

其他人则警告说,这将加速各国放弃美元,而美元正是美国通过威胁进入全球金融和贸易核心贸易工具而使制裁具有域外影响力的原因,其成本远远高于援助俄罗斯,即使对其盟友和伙伴而言也是如此,但那些本身受到制裁的国家除外。这就是为什么中国和印度等大国对公开援助莫斯科犹豫不决,只有朝鲜、伊朗和叙利亚等受制裁的主权国家才会公开这样做。

那些呼吁犹豫不决的人指出,所谓的金砖国家联盟的扩张——普京曾公开表示,金砖国家联盟应该在寻找美元替代品方面发挥带头作用。然而,尽管埃及、埃塞俄比亚、伊朗、沙特阿拉伯和阿联酋现在是该集团名义上的成员,但金砖国家的附属机构基本上仍然没有任何影响力。

即使是由巴西、俄罗斯、印度、中国和南非等金砖国家创始成员创建的最坚实的机构——金砖国家开发银行,其规模仍然相对较小。截至 2022 年底,它的资产仅为 260 亿美元,并已暂停向俄罗斯发放新贷款。

金砖国家成员不仅意见分歧太大,无法接受俄罗斯去年在金砖国家南非峰会上讨论新货币的建议,而且他们非常担心失去美元,因此,同意普京不参加这次会议。

关于扣押俄罗斯资产有加速去美元化风险的观点是幼稚的,它没有考虑到像金砖国家这样的结构的核心根本缺陷,也没有考虑到任何其他假设的非西方国家的政治经济联系。

因为主要金砖国家成员不仅拥有不同且经常相互竞争的地缘政治利益——他们有时可能会抛开这些利益,而结成联盟来抵制美国霸权 ——而且它们也有大量贸易顺差,即出口多于进口。

因此,他们的借贷需求仅次于他们为向世界其他地区出售商品而获得的收入寻找避风港的需求,无论是印度或中国的制成品,还是俄罗斯和巴西的商品。美元以及持有美元所伴随的所有华盛顿法律法规并不是他们将这些收入存入银行的理想工具。

但他们需要像美国这样的赤字市场来进口此类资本来使用他们的收入,与本国货币不同的是,他们希望货币缺乏资本管制,以确保这些资金可以转移到国外。美元唯一真正的替代品——因为它也缺乏资本管制,并且是另一个大赤字市场的货币——是欧元。

如果美国和欧洲确实按其应有的方式行事并扣押俄罗斯的资金,可能会增加其他一些国家放弃美元的愿望,但不会消除这样做的结构性挑战。

西方不安的第二个原因来自这样一个事实:他们更倾向于谈论在“基于规则的体系”中运作,并将普京及其同流描绘成对该体系的最大威胁。有关扣押俄罗斯资产违反主权豁免原则或不符合原则或国际法的说法毫无根据。此举毕竟是对俄罗斯本身违反这些原则的回应,只是对其行为负责。

国际秩序基于一系列规则或法律的观点是错误的。毕竟,即使有意愿,也没有其他国家有能力让华盛顿为其 2003 年入侵伊拉克及其造成的毁灭性后果承担责任。如果有一个先例会增加这样做的成本,那也不是什么坏事。

巩固单方面侵略或吞并领土应导致主权在国际法下的地位被削弱的原则,正是基于规则的公正秩序应寻求实现的目标。如果西方必须利用其金融实力来做出正确的决定,那就这样吧。

时间至关重要,因为俄罗斯最近几周大幅增加了对乌克兰的导弹和无人机袭击,而普京则寻求进一步阻止西方对基辅的支持。扣押俄罗斯被冻结资产不仅是确保乌克兰能够继续抵御普京攻击的最有效方式,而且还可以阻止任何大国未来的此类侵略。

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