拜登与国际刑事法院:部分合作与选择性正义

作者克尔斯滕认为拜登与前任的美国总统一样,对支持国际刑事法院并不是太感兴趣 (路透社)

如果你仔细聆听,可能会听到国际司法倡导者与战争罪法庭的工作人员集体松了一口气。

终于,特朗普政府下台了,该政府针对国际刑事法院的恶性攻击也随之结束。但是,在开香槟庆祝之前,我们仍应一问:拜登总统领导的新一届政府会如何对待国际刑事法院?

所有迹象都表明,美国将恢复零碎的参与,即华盛顿会在符合自身利益的情况下利用国际刑事法院,而在不符合自身利益的情况下削弱该法院。拜登说过,美国“回来了”。但是在国际司法方面,却需要有所不同,而且需要更好。

纷繁复杂的关系

美国与总部设在海牙的国际刑事法院之间的关系,一直是纷繁而复杂的。

虽然美国从未成为国际刑事法院的成员,但自1998年通过《罗马规约》以来,美国的每一届政府都对该法院实施了影响,同时也受到该法院的影响。

克林顿政府参与了导致该法院成立的谈判,并影响了法院的最终管辖权。但是该政府对建立一个华盛顿无法通过联合国安理会实施控制的独立法院,也持严重的保留意见。克林顿在2000年签署了《罗马规约》,但却没有将其送交参议院审批。

当小布什上台以后,他立即开展了一场反对国际刑事法院的敌对行动。小布什正式宣布放弃《罗马规约》,理由是担心该法院可能出于“政治原因”而对美国公民提出不公平的起诉。小布什还向世界各国政府施压,要求各国政府签订双边协议,保证不会将美国公民移交国际刑事法院。

此外,小布什还签署了《美国军人保护法案》,该法案禁止华盛顿与国际刑事法院之间多种形式的合作,并授权美国总统动用“一切必要和适当的手段,释放任何被国际刑事法院拘留或监禁的美国或盟国人员”,这项授权意味着,美国可以对该法院动用军事力量,因此,这项法案也被称为“入侵海牙法案”。

美国对国际刑事法院的态度在小布什政府的第二个任期内有所缓和,当时的小布什已经意识到,在一些美国公民不太可能成为起诉对象的地区,例如非洲,国际刑事法院实际上可以服务于美国的利益。因此,小布什政府并没有否决联合国安理会要求国际刑事法院检察官调查2005年苏丹达尔富尔地区罪行的议案。

而当奥巴马政府上台后,曾表示将“积极参与”国际刑事法院。事实上,在奥巴马的领导下,美国对国际刑事法院的言论的确有了很大的改善,美国外交官员也开始参加国际刑事法院的会议并与之合作。然而,需要明确指出的是,这种合作态度存在很大的局限性,即美国只支持国际刑事法院开展符合美国利益的调查和起诉。

在奥巴马统治期间,美国给予的合作对国际刑事法院而言,具有无价的意义。通过分享证据和确保法院的逮捕令得到执行,美国帮助国际刑事法院将部分人员送上被告席,并成功完成了多项调查。

但是奥巴马政府部分介入该法院的情况也让许多人产生了担忧,他们认为这会促进选择性司法。事实上,在这段时间内,美国对国际刑事法院的影响和关注比实际加入该机构的任何国家都要大得多。因此,美国本身及其盟国犯下的罪行,仍然不在该法院的管辖范围内,而那些缺乏美国支持的罪行则由国际刑事法院迅速开展调查。

接着,特朗普上台了。特朗普政府从一开始就对该法院怀有敌意。特朗普政府的国务卿蓬佩奥经常嘲讽该法院是对美国的威胁,需要被孤立,甚至公开称之为“袋鼠法庭”(即非正规的法庭)。曾为特朗普担任国家安全顾问的约翰·博尔顿在一次联邦会议讲话中宣称,对美国而言,该法院“已经死亡”。而其所谓的“负责全球刑事司法的无任所大使”莫尔斯·谭公开表示,在特朗普的领导下,“美国将寻求解散该法院”。

特朗普对国际刑事法院怀有敌意,是因为他担心该法院可能会在对阿富汗战争罪指控进行调查后,很快开始向美国官员发出逮捕令。此外,他还想阻挠该法院对以色列在巴勒斯坦犯下的暴行展开任何调查。

为确保美国官员及其盟友不会被送往国际刑事法院接受审判,特朗普政府不仅展开了针对国际刑事法院的宣传活动,还采取了恐吓其工作人员的行动。该政府已向国际刑事法院首席检察官法图·本苏达等高级官员采取了制裁措施。

美国与国际刑事法院关系能否翻开新篇章?

随着拜登入主白宫,美国对国际刑事法院所怀有的敌意肯定不会再像特朗普时期那样严重。许多人乐观地认为,拜登政府将为美国和国际刑事法院加强合作而铺平道路。但是,这种期望仍有待衡量。

国际刑事法院和美国在调查阿富汗的暴行问题上仍然存在分歧。正如历届美国政府一样,拜登政府也不会容忍国际刑事法院对涉嫌在阿富汗犯下战争罪行的美国公民发出逮捕令。此外,即使是在拜登的领导下,美国也不会支持对其盟友以色列在巴勒斯坦犯下的罪行开展任何调查。

拜登已经通过或隐晦或明显的方式表明了他在这些问题上的立场,以及他对国际刑事法院的矛盾态度。拜登与前总统小布什关系密切,而在国际刑事法院调查有关阿富汗战争罪指控时,小布什正是执掌白宫之人。虽然拜登政府的几位官员都表示,他们将对那些在“911”后实施酷刑计划的负责人“采取行动”,但是拜登却向国际社会发出了明确的信息,即他无意让自身或其政府,为这些所谓的罪行承担责任。

此外,拜登也是以色列的坚定支持者,并曾多次表示,他为华盛顿和特拉维夫之间的特殊关系感到自豪。虽然他不像特朗普那样保护以色列的现任领导人,但是没有任何迹象表明,他的政府将会放弃美国长期以来执行的政策——保护以色列免因对巴勒斯坦人犯下的罪行而受到国际刑事法院的起诉。

拜登还决定,不发布行政命令以撤销特朗普针对国际刑事法院工作人员所实施的制裁。相反,拜登政府的国务院还将制裁置于“审查”之下。这项决定可以从两个方面来理解:一方面,这可能是美国政府正准备改变方向的一种迹象;另一方面,这也可以被视为一种努力,即从表面上支持全球刑事司法,但实际上却什么也不做。事实上,有什么需要审查的呢?制裁是一种应该被用来对付独裁者和战争犯的工具,而不是用来对付那些试图追究这类人员责任的人。

通过不立即撤销针对本苏达等官员的制裁的决定,拜登向海牙方面发出了一个明确的信息:特朗普可能已经离开,但是如果该法院胆敢继续进行不符合美国利益的调查和起诉,华盛顿仍然可以对它使用强制措施。

与其他前任的美国总统一样,拜登对支持国际刑事法院并不是太感兴趣。如果说美国两党参议员在去年发表的一封反对国际刑事法院的信件中存在任何迹象的话,那就是美国仍愿意就未来可能对美国政治和军事人物提起的任何审判而向国际刑事法院发起攻击。

目前,所有迹象都表明,拜登与国际刑事法院的关系将类似于奥巴马与该法院之间的关系——开展部分且有条件的合作,即美国在国际刑事法院符合其利益时给予帮助和支持,而每当国际刑事法院希望调查美国及其盟友所涉嫌的犯罪时,它就会破坏或削弱国际刑事法院。

自赢得总统大选以来,拜登一直坚持“美国回来了”的口号。事实上,当谈及华盛顿对待国际正义的态度时,奥巴马执政时期的那种伪善似乎也再次回归。如果拜登想要恢复美国在世界上作为道德和政治领袖的声誉,那么这种情况就必须得到改变。

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