布尔汉-哈姆杜克协议为何无法实现苏丹稳定?

2021 年 12 月 19 日,苏丹青年在首都喀土穆北部反对 10 月 25 日政变的集会中高举国旗,示威随后遭到血腥镇压(法新社)

12 月 19 日,苏丹各地的人们走上街头,纪念 2019 年推翻长期总统奥马尔·巴希尔政权的革命周年,并再次重申他们拒绝军队坚持执政,此次示威是自 10 月 25 日苏丹过渡军事委员会 (TMC) 对文职政府发动政变以来,定期举行的一系列抗议行动的一部分。

以阿卜杜勒·法塔赫·布尔汉为首的军方于 11 月 21 日与总理阿卜杜拉·哈姆杜克达成协议,恢复哈姆杜克职务并责成他组建一个新的“技术官僚内阁”,尽管如此,民众仍坚持示威抗议,因为这种安排允许军方继续干涉政府事务。

苏丹人民在这笔交易中看到了困扰 2019 年宪法宣言的同样缺陷,苏丹军队与自由与变革力量 (FFC) 签署了该宣言,后者是领导反巴希尔起义的平民力量伞式联盟。2019 年协议的问题在于——就像现在的协议一样——它允许军事领导层积极破坏向文官统治的过渡。

不幸的是,国际社会的重要参与者正在错误地支持布尔汉与哈姆杜克达成的这项新协议,他们需要明白的是,正如 2019 年那样,该协议将破坏苏丹的民主过渡。

宪法宣言应该引导过渡时期到完全文官统治,在这个过渡时期,文职力量将从军队中完全控制国家的杠杆,虽然它迎来了一个由民间 自由与变革力量组成的政府,但它也成立了一个由布尔汉担任主席的主权委员会,在某些情况下,该委员会的行政权力会取代政府的权力。

宪法宣言允许苏丹过渡军事委员会维持对武装部队的权力,并任命国防部长和内政部长以及主权委员会 11 名成员中的 5 名,该宣言还缺乏对军队进行文职监督的规定,其责成安全部门进行自我改革,而军方并没有这样做的动机。

该宪法宣言文件没有可强制执行的机制来确保对安全部队犯下的罪行问责,或建立防止进一步镇压的保障措施,也没有以任何方式遏制军方干预民间政治的能力或与外国赞助人的问题关系,这使该国受到外国干预和反革命努力的影响,特别是来自海湾地区的影响。

一个明显的例子是与活跃在该国农村地区的各种反叛团体进行谈判的方式,在外国支持下,尤其是在阿联酋的支持下,苏丹高级将领将政府中的文职部队搁置一旁,开始与叛军进行直接谈判,由此产生的协议,称为《朱巴和平协议》,巩固了将军的地位并确保了叛军的忠诚。

民间力量与军队之间的权力不平衡,也造成了自由与变革力量与参与革命的苏丹草根之间的紧张关系,虽然苏丹抗议者从一开始就清楚军民安排的缺陷,但政界人士(其中许多与地区大国关系密切)坚持淡化这些担忧。

自由与变革力量领导层将宪法宣言宣称为,制止苏丹流血事件的唯一现实途径,他们声称抗议的力量将迫使文职人员对军队进行监督,在谈判期间和签署宣言后的几个月中,他们在公开演讲和采访中重申了这一点。

在接下来的两年里,政府积极打击基层组织、工会和抵抗委员会(RCs),在革命期间,这些组织在全国各地的城市街区、城镇和村庄成立,以组织和协调抗议活动。随着时间的推移,抵抗委员会演变为政治活动和异议的本地化中心,这就是政府试图将他们边缘化并使他们的工作非政治化的原因。

政府也试图扼杀抗议活动,理由是抗议活动正在破坏国家稳定、削弱民权并可能招致军事接管。

过渡政府的文职领导人没有听从苏丹人民对文职统治的要求,而是选择依靠国际社会的支持,他们决定通过采取符合他们利益的政策来呼吁外国势力和机构,其中包括采取措施实现经济自由化,例如取消商品补贴,作为国际货币基金组织支持的改革计划的一部分。

今年 5 月,法国总统埃马纽埃尔·马克龙在巴黎就苏丹问题召开了会议,促使这些政策的立法改革加快了步伐,出席巴黎会议的有国家元首、投资者以及世界银行、国际货币基金组织和巴黎俱乐部的代表,以及来自债权国的一群官员,据称,此举旨在鼓励投资和减轻苏丹外债。

这些立法变化导致取消对基本商品的补贴,这是一项非常不受欢迎的举措,苏丹经济学家已经预测到这些新自由主义政策会给大多数人带来灾难性的后果,但尽管如此,政府还是继续推行这些政策,引发了更多的社会动荡。

这给了军方干预的绝佳机会,苏丹过渡军事委员会将经济危机作为管理不善的一个例子,只有政变才能纠正,在政变前几周,《朱巴和平协议》的一些反叛签署者带领他们的支持者抗议文职政府,呼吁军事接管,当过渡军事委员会废黜哈姆杜克时,他们也是宣布支持苏丹过渡军事委员会的第一人。

到那时,由于 2019 年交易失败,许多苏丹人都知道该国的发展方向,这就是为什么抵抗委员会组织抗议活动,呼吁结束自由与变革力量与军队之间的“伙伴关系”,但哈姆杜克似乎没有听到他们的呼唤。

11 月 21 日,哈姆杜克开始与过渡军事委员会达成一项协议,该协议与 2019 年宪法宣言存在同样的缺陷:没有对军事力量的检查,也没有文职政府不受军事控制的独立性,新协议进一步巩固了军事干预政治决策,并保护军事投资和商业关系免受公众监督。

苏丹人民知道,这笔交易也将失败,这就是为什么抵抗委员会继续组织抗议活动——包括 12 月 19 日的抗议活动——要求军方完全撤离苏丹政治舞台,作为实现可持续和平与稳定的唯一途径。

不幸的是,国际外交官对 11 月 21 日协议的回应表明,自 2019 年以来,国际社会没有吸取任何教训,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯最近发表声明支持该协议,并驳回抗议者的要求,这使得联合国及其驻苏丹代表成为公众愤怒的目标。

12 月 4 日,辛纳尔州迈尔诺市抵抗委员会发表的声明,反映了苏丹公众对联合国的普遍态度,该声明称,秘书长的声明使联合国不再是“(苏丹人民)与世界其他地区建立关系的适当渠道”,并拒绝了会见联合国驻苏丹特别代表的邀请。

美国国务卿安东尼·布林肯也对 11 月 21 日达成的协议表示欢迎,称其为“重要的第一步”,呼吁释放政治犯并解除政变以来的紧急状态,以建立公众的信心,这种说法也被认为是完全无语,与苏丹当地现实完全无关。

保留军队权力的任何协议都无法切实维持下去,苏丹抗议者一直都明白这一点,如果国际社会也花费时间理解这一点,这将使各方受益。

任何关于在苏丹实现和平与稳定的有意义的讨论,都必须解决军事经济利益和权力以及外国干预问题,这意味着将军事投资置于文职政府控制之下,并确保外国援助与破坏苏丹革命的企图无关,必须实行具有充分公众监督和民主决策的治理,必须解决普通民众的社会经济需求,而不是在推行外国强加的经济政策时被忽视。

如果国际社会继续支持以布尔汉-哈姆杜克协议新形式重蹈 2019 年的覆辙,就会为又一次失败铺平道路,从而威胁到苏丹实现和平未来的机会,并将进一步削弱全球对国际组织合法性和有效性的信心。

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