安理会驳回延长伊朗武器禁运的提案后:美国能否启动恢复联合国对伊朗制裁的机制?

联合国安理会驳回美国关于延长对伊朗武器禁运的提议草案,是对美国外交的一记重大打击。

安理会内部对美国此举的广泛拒绝,促使美国总统特朗普扬言将对安理会的拒绝予以反击,即寻求启动快速恢复联合国对伊朗制裁的机制,借口是伊朗违反了伊核协议中规定的承诺。

但是,美国已经在2018年单方面退出了伊朗核协议,因此,国际社会对美国是否有资格单方面启动这项制裁机制产生了广泛的怀疑,与美国结盟的国家认为,启动这项机制将意味着伊朗全面退出核协议,也意味着伊朗在2015年与主要大国签署的这项历史性协议被彻底摧毁。

美国还受到了另一种分歧的考验:一方面是支持启动制裁机制的集团,而另一方面则是质疑美国寻求实施这些制裁的资格及合法性的集团,因为美国已经在两年前单方面退出了与伊朗在2015年达成的核协议。

孤立无援的外交

部分专家认为,美国未能在安理会内通过延长对伊朗武器禁运的决议草案,这是史无前例的情况。当时,只有两个国家对这项决议草案投了赞成票,即美国与多米尼加共和国。而俄罗斯与中国则对这项草案投了反对票,而包括英国、法国等美国盟友在内的另外11个国家,则投下了弃权票。

美国前总统奥巴马政府内的官员丹尼斯·罗斯发布推文称,“在安理会内部进行的投票结果显示,在政治上处于孤立状态的是美国而不是伊朗。”

与此同时,美国国务院发言人奥尔塔格斯在接受“福克斯新闻”采访时强调,“安理会未能通过美国关于延长对伊朗武器禁运的决议草案,这意味着道德勇气的沦丧”。

另一方面,美国民主党参议员克里斯·墨菲也发布推文称,美国关于延长对伊朗武器禁运的决议草案在安理会所遭遇的失败,是一场可怕的失败。

墨菲在推文中指出,“这并不是一场损失,而是一场可怕的失败。在联合国安理会的15个成员国中,只有多米尼加共和国投票支持我们,美国也因此陷入了异常脆弱的处境,这正是世界各国对特朗普灾难性的伊朗战略所持的看法。”

关于快速恢复制裁机制的争议

根据安理会第2231号决议,在2015年与伊朗达成核协议的国家可以诉诸“快速恢复联合国制裁机制”,以对伊朗实施制裁。但是,特朗普已在两年前宣布美国单方面退出这项协议,因此,关于美国是否还有权利启动这项机制,引发了国际社会的广泛争议。

美国前任国家安全顾问安东尼·布林肯表示,美国当前无权启动这项机制。

布林肯发布推文称,“启动快速恢复联合国制裁机制的权利,仅限于核协议的参与国,而美国在退出这项协议之后,当然无法再主张拥有这项协议框架内的任何权利。我们本不应当退出这项有效而坚定的协议”。

但是,素来对伊朗怀有敌意的民主防御基金会专家理查德·戈德堡认为,美国有权根据安理会第2231号决议而诉诸这项制裁机制。

戈德堡指出,安理会第2231号决议并没有规定,各国必须遵守与伊朗达成的核协议才能诉诸这项决议的内容。

戈德堡强调,“安理会第2231号决议中的其他规定具有约束力,包括与对伊朗实施制裁和临时限制相关的规定,还有与伊朗未在实质上履行义务的情况下,推翻先前决议的程序相关的规定。”

戈德堡表示,“美国支持安理会第2231号决议中所有具有约束力的规定,因此,可以说美国仍然完全遵守了安理会第2231号决议,也因此可以在退出核协议的情况下,保留对伊朗重新施加制裁和限制的权利。”

什么是快速恢复联合国制裁机制?

在2015年,伊朗与其他大国签署了核协议,而安理会随后出台了第2231号决议,作为对伊核协议的认可和支持,这项决议中便补充了因核活动而重新对伊朗施加联合国制裁的机制。

这项机制一旦启动,联合国安理会在此前的决议中公布的许多制裁和限制措施都将恢复。其中包括:2006年发布的第1696号决议、2006年发布的第1737号决议、2007年发布的第1747号决议、2008年发布的第1803号决议、2008年发布的第1835号决议,还有2010年发布的第1929号决议。

而可能对伊朗恢复实施的制裁与限制措施包括:

  • 无限期禁止常规武器输入或输出伊朗。
  • 无限期禁止对伊朗导弹计划的国际支持。
  • 明确禁止伊朗所有与研发拥有核能力的导弹相关的试验。
  • 要求停止所有与轴浓缩相关的活动。
  • 对与伊朗核计划和导弹计划相关的官员实施旅行禁令并冻结其资产。

安理会第2231号决议结束了此前的决议对伊朗产生的影响,其中在实施制裁和施加限制措施方面出现了重大的变化。

这项决议还取消了暂停伊朗与轴浓缩相关的所有活动的要求。此外,安理会第2231号决议也没有阻止伊朗进行导弹试验,而只是呼吁伊朗避免进行此类活动。

另一方面,这项决议还为过去没有明确指定限制期限的条款确立了最后日期,因此,按照规定,伊朗受到的武器禁运和旅行禁令将在2020年10月中旬到期,而其导弹计划受到的限制措施也将在2023年到期并取消,并在2031年之际,取消广泛的核限制措施。

如何启动恢复制裁机制?

根据2231号决议的规定,恢复联合国制裁机制的措施,应由伊朗核协议(即《联合全面行动计划》)的参与方来实施。协议参与方可通知安理会伊朗所涉及的违约行为或事件,而这将被视为“未履行核协议重大承诺”的行为。

如果安理会未能在30天的时间内就该申诉采取决定,那么,此前根据安理会第2231号决议而暂停的所有针对伊朗的联合国制裁措施都将被激活。

来自华盛顿政策与战略中心的埃里克·布朗在一项研究中指出,“美国决定诉诸这项制裁机制,将是一个代价高昂的巨大战略错误,并将招致一系列的负面后果。”

布朗认为,激活这项机制将促使伊朗全面退出《核不扩散条约》,而这将导致伊朗成为类似朝鲜一样的核存在。