美国对发展中国家的援助:恩赐还是义务?

美国对外援助
美国对外援助:恩赐还是义务?

在国际关系史上,第一次出现美国这样的超级大国以惩罚和切断援助的方式来威胁世界上的其他国家,因为这些国家曾在2017年12月14日的联合国大会上投票反对同月6日美国总统特朗普宣布的承认耶路撒冷为以色列首都的决定。


特朗普决定将其威胁进行到底,继而承诺切断对巴基斯坦和巴勒斯坦权力机构的基本援助,甚至切断对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处(近东救济工程处)的援助。特朗普在大选期间曾作出承诺,将重新考虑美国对外提供援助的问题,这样看来,特朗普是打算履行当初的承诺,正如他在耶路撒冷问题上的所作所为一样。

本文旨在厘清美国所提供的援助,使我们清楚这种援助究竟是一个有担当的大国所提供的恩惠和慷慨,还是相关国际协定及会议中所规定的义务。在文章的开头,我将向大家介绍美国援助的基本情况:援助是如何开始的?又是怎样扩展的?援助资金是如何花费的?最后又花在了谁的身上?


始于欧洲


对外援助这一理念始于二战后西欧国家重建时期。美国政府利用”马歇尔计划”,耗资约130亿美元,帮助被战争破坏的欧洲重建起来。


该计划的第二个目标在于加深美国在欧洲的影响,并防止其受到周边共产主义国家的影响,进而保护美国及其盟国的国家安全,加强这些国家内部的稳定与民主,正如美国援助政策专家卡罗尔·兰开斯特(Carol Lancaster)在其著作《对外援助:外交、发展与国内政治》(2006)中指出的那样。


肯尼迪总统在位期间,美国国会两党通过了《1961年对外援助法》,当时正值冷战及古巴导弹危机的高潮时期。而该法案的制定也是为了将美国政府对以下五个集团提供援助的过程制度化:


战略盟友;需要军事及安全援助的外国盟友政府;地方组织、民间社会组织;国际组织、战后国家(通过联合国及其下属机构);其他的国际性非政府组织,如国际红十字会等。

《对外援助法》规定美国政府向外国实体提供援助,不仅包括资金援助,还包括技术、教育、培训项目等援助服务。

每年,美国主要通过”美国国际开发署”(USAID)及国防部、外交部的渠道,对外提供500亿美元的援助,相当于美国国民生产总值的1%。


上世纪90年代冷战结束后,这一比率下降至0.8%,2011年”9·11″袭击后,由于美国对其盟友–特别是伊拉克与阿富汗–进行所谓的”反恐战争”的军事援助增加,这一比率又升至了1.3%。


美国的对外援助通过不同的渠道投向世界上许多国家,特别是弱小国家和贫穷国家。但是,其中大部分花费在了以下五个国家身上:


一是阿富汗:2015年美国对阿富汗的援助达55亿美元,其中大部分用于军事援助,仅有一小部分用于发展。


二是以色列:美国每年对以色列的援助达31亿美元,其中1700万美元(不足1%)用于经济援助,而其他部分都用于军事援助。


三是伊拉克:援助金额达18亿美元,其中大部分用于军事及安全目的。


四是埃及:援助金额约为20亿美元,其中16.7亿用于军事意图,3.3亿用于发展。


五是约旦:援助金额为约11亿美元,其中3.32亿用于发展,其他部分用于军事目的。


援助与国际法


联合国召开了一系列的国际会议,旨在通过可持续发展、融资等方式,缩小发达国家与发展中国家之间的差距。


这一系列旨在发展筹资的国际会议,从2002年的墨西哥蒙特雷市开始,到2008年的多哈回合,再到2015年的亚的斯亚贝巴会议,这些会议的目的是通过一系列方式实现可持续发展,包括消除贫困、消灭不平等、技术转让等等。


2002年的蒙特雷会议,参加者包括来自50个国家或政府的领导人、200位外交部长或财政部长,世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织,以及私有企业与民间社会代表,会议后各方达成”蒙特雷共识”。


美国、欧盟及其他富裕国家承诺支持发展中国家的发展,共同努力消除贫困,这些国家还在减免债务、反腐败等方面达成了一致。


蒙特雷会议通过了发展筹资方面的六项原则:调动本土资源;调动国际资源(包括直接投资);作为发展手段的国际贸易;增强金融与科技合作;放松境外贷款;改进与发展相关的国际金融和贸易制度。


蒙特雷会议还达成了一项共识,即发达国家提供占其国民生产总值0.7%的”发展援助”,用于发展中国家的可持续发展。该共识可谓一项伟大成就,在其后的多哈回合及2015年的亚的斯亚贝巴会议中,又重新强调了这一援助比例。


然而,事实却是很少有国家遵守了这一共识,美国也是其中之一。如果我们仅考虑美国所提供的援助总额的话,这可能达到1%,但是根据联合国的进度表来看,美国提供的发展援助则仅排28个国家中的第20位,仅占其应提供的援助总额的0.17%。


当我们看到,美国提供的援助总额为310.8亿美元,仅次于欧盟提供的876.4亿美元,排名世界第二位时,这些数字看起来可能具有欺骗性。


然而,根据实际提供发展援助的金额超过或接近其应予金额的情况,我们看到真实的排名如下:瑞典(1.7)、挪威(1.05)、卢森堡(0.93)、丹麦(0.85),其后是荷兰、英国、芬兰、土耳其、瑞士、德国、比利时、法国、爱尔兰、奥地利。


根据2015年的记录,美国仅提供了490亿美元的发展援助,相当于其国民生产总值的1.3%,但这个数据是带有欺骗性的,不准确的,正如我们解释过那样,美国将其对盟友提供的军事支持也纳入了对发展中国家的人道主义援助预算中。


据悉,部分接受美国军事援助的国家,还被要求将这部分援助用于美国境内,无论是购买武器或是支付维护、培训费用,抑或进行联合演习、建立军事基地等。


美国援助的分配


美国将其资金援助作如下分配:


其中38%为经济项目融资,帮助贫困国家发展经济和改善生活条件。对于这部分援助,其中一半是通过医疗方面的双边协议而直接提供的,包括致命性疾病防控(如艾滋病等),家庭医疗及生育,援助政府的医疗项目。


而在这38%中,美国将其中15%提供给发展与医疗领域的国际机构,如世界银行、联合国开发计划署等。


美国将另外的35%提供给盟国,以从美国购买军备及支付培训费用。美国还从这部分援助中取出一部分纳入联合国维和行动的预算中,另外还包括资助阿富汗,哥伦比亚、秘鲁、墨西哥、巴拿马等地打击贩毒网络和打击鸦片种植等行动。


还有16%被美国用来进行人道主义工作,特别是应对那些由于自然灾害或人为原因造成的,导致疾病和饥荒扩散的紧急危机,正如在卢旺达及叙利亚发生的情况一样。这部分援助通过联合国难民署及国际红十字会提供。


至于剩下的11%,则用于维护盟国的政治稳定,改革其经济制度与司法制度,支持人权组织及民主机构,进行和平谈判并执行各种协议。


需要指出的是,美国向联合国提供的这部分援助完全是其义务而非其赠予,每年的援助金额达80亿美元,其中25亿用于维和行动。


至于未被包含在义务支出预算中的捐赠,则可达100亿美元/年,具体金额根据自然灾害的情况有所不同,特别是近五年来因叙利亚、也门、伊拉克、利比亚、乌克兰、北尼日利亚、中非共和国等悲剧,以及前所未见的自然灾害数量,造成了紧急援助的不断上升。


这样看来,美国所提供的援助基本上是用来维护自身利益、扩大自身影响、保护盟友及加强其作为超级大国在世界上的作用。同样,美国提供的用于发展的援助不超过0.17%,这远远低于其他发达国家所提供的援助。


我们还可以看出,美国提供的大部分援助并不是根据发展或进步、繁荣的需求来分配的,也并不是用于推广包括法治、女权、人权、民主等在内的所谓的”美国价值”。反而,这种援助有时还会加强专制,忽视对人权的侵犯。


纽约大学经济学教授威廉·伊斯特利(William Easterly)在其著作《白人的负担》(2006)中提道,”自上而下地提供援助而不加询问,也无证据表明这些援助加强了可持续发展,同样,将这些援助与打击恐怖主义及提供军事援助捆绑在一起,结果是加强了压迫的统治。”


赞比亚经济学家Dambisa Moyo强调,”非洲近十年来得到了上万亿美元的援助,但非洲的个人收入情况自七十年代起便没有任何改善。”


因此,美国将非法冻结对外援助作为威胁其他国家的武器,这一举动将加强美国自特朗普当选总统后在世界上所遭受的国际孤立,鉴于特朗普已得罪了包括美国最亲近的盟国在内的大多数国家,如英国、德国、加拿大。


在上次的联合国大会上,美国驻联合国代表妮基·黑莉独自在安理会上反对14个国家,而跟美国站在一起的除了以色列外,只有7个小国,包括瑙鲁和密克罗尼西亚。这样的处境难道还不是对这个超级大国最清楚的警告吗?