缅甸和乌克兰战争改变了日本的难民政策

日本难民协会(JAR)自1999年成立以来，已经帮助了来自至少70个国家的7000多名寻求庇护者。

但在同一时期，日本政府对难民申请的平均批准率——每年约30人，却几乎没有变化，尽管日本非常富有，而且世界各地寻求庇护的人数激增。

俄罗斯在乌克兰的战争可能有助于改变现状。

在这场军事行动发生后几天，日本首相岸田文雄便承诺接受已经生活在日本的1900名乌克兰人的朋友及亲属的寻求庇护申请。日本法务大臣吉川祯久在一个月后补充称，“政府从整体上将继续为撤离人员提供密切协助。”

上述两项声明都表明，日本的难民战略发生了180度的转变。

在越南战争之后，日本批准了《1951年难民公约》。自那时以来，日本对难民采取了一种低调的态度，只为其他发达国家给予庇护的难民中的一小部分人提供了家园。

尽管美国的难民接纳率一直在下降，但在今年，迄今为止它已经批准了超过1.5万份难民申请。而英国平均每年也会为超过1万人提供庇护，德国、法国和意大利等欧盟主要经济体也是如此。

日本难民协会主席Eri Ishikawa认为，日本的申请过程太慢了，并以一位来自缅甸的匿名寻求庇护者“A先生”的案例，来阐释她的观点。

“(他)在10年前申请了庇护，现在，他仍在等待他的申请得到批准。他没有任何法律地位，因此，他随时都可能被移民局拘留”，“他没有资格享受任何社会保障，例如国家医疗保险，也不允许从事任何工作。”

在2021年，日本移民局收到了2413份难民申请，其中74份被接受。这个数字看起来可能并不多，但是在缅甸人寻求保护，免受宗教迫害和去年的军事政变的背景下，这个数字是日本任何典型年份的两倍多。

日本是联合国难民署的第三大援助国，并于2021年捐款1.4亿美元。在2010年，日本首先开始了一项针对缅甸难民的试点安置计划。在与联合国难民事务高级专员办事处合作的情况下，日本在该项目的头3年内接收了90位难民。

今年4月，日本宣布，根据“紧急措施”，那些因政治不稳定而无法返回缅甸的人员可以继续留在日本。

根据日本对《难民公约》的解读，这些紧急措施授予相关人员临时的法律地位和工作许可，并可能被限制在每周28小时，为期6个月或者1年。在2021年，由于这些措施的存在，约有3600名此类人员继续生活在日本。

尽管缅甸在政变后还发生了暴力镇压，但是日本仍然不接受来自境外的缅甸难民，除非他们通过联合国难民署的项目进行重新安置。根据2021年6月公布的数据，只有不到200人通过这一途径获得了正式的难民身份。这对缅甸挣扎求生的少数民族产生了不利的连锁反应，例如以穆斯林为主体的罗兴亚人——联合国称其为“世界上受迫害最严重的少数民族”。

乌克兰“撤离者”

乌克兰战争进一步揭示了日本的难民战略。日本移民局表示，自今年2月俄罗斯对乌克兰发起军事行动以来，一直有乌克兰人抵达日本。

然而，日本政府将这些人员称为“撤离者”，因为他们的难民身份被认为是非正式的。这部分乌克兰人同样也在“紧急措施”之下获得了一年的合法居留和工作许可，但是这些许可需要续签。

日本难民协会主席表示，“撤离者”一词模糊了乌克兰难民应该享有的权利的适用范围，包括不被遣返的权利——这项权利保证难民不会被送回他们有被迫害风险的国家。

尽管日本在传统上保持沉默，但是首相岸田文雄所领导的内阁却采取了前所未有的、支持乌克兰的措施，包括提供价值6亿美元的援助，以及一架政府包机，以便将20名流离失所的乌克兰人带到日本。

这在公共领域内也得到了呼应，日本各地举行了无数的抗议和筹款活动，并在今年8月第二次世界大战结束77周年之际，广泛表达了对乌克兰的声援。

非政府组织“日本和平之风”负责支持乌克兰撤离人员的Natsuko Takenaka注意到，日本公众对乌克兰危机的关注发生了转变，她还表示，日本公众“非常愿意支持”乌克兰危机。

“日本和平之风”与伙伴组织合作，在乌克兰和邻国摩尔多瓦提供实地援助，并帮助了19个寻求日本庇护的乌克兰家庭。“日本和平之风”专注于帮助携带宠物的难民，因为将动物带到日本的后勤障碍很大——包括长达180天的隔离和强制狂犬病检测——而且相关成本通常很高。

这位负责人指出，就业是另一个关键领域，因为“语言可能是难民利用其技能、天赋或经验谋生的障碍”。这迫使一些人通过日本求职者中心“Hello Work”寻找工作机会，而该机构通常会给他们安排蓝领工作或者入门级的职位。

日本财团对260名从乌克兰来到日本的难民进行了调查，调查结果显示，日语教育被列为最重要的需求，其次是就业机会和职业培训，第三是医疗保健，而所有这些都是日本各大非政府组织的优先事项。

日本难民协会主席指出，“难民很难适应语言和文化上的差异，很难开展工作和谋生”，“此外，预计发生在他们祖国的冲突和迫害——这也是使他们成为难民的原因，不会在短时间内得到改善。”

政治导向型政策

东京国际基督教大学政治和国际研究教授斯蒂芬·纳吉认为，日本难民政策的轻微松动被普遍认为是出于政治原因，尽管乌克兰和缅甸的情况“并不等同”。

他还表示，“缅甸被视为一个自然资源丰富的国家，是连接东南亚和南亚的地缘政治枢纽”，“日本希望与该国的任何执政政权建立牢固的关系，并防止中国控制缅甸或者将缅甸变成其附庸国……而接受少量缅甸难民正是这种努力的一部分内容。”

纳吉在接受半岛电视台记者采访时表示，日本关于“生存问题的担忧”在于，中国可能会效仿俄罗斯而对印太地区开展军事行动，而这也影响了日本对乌克兰的支持。

他还表示，“接受乌克兰难民、学生及公共人员进行培训，是日本为继续使乌克兰成为一个可行国家所做贡献的内容之一，也是为了抵制俄罗斯明确使用军事力量来改变现行国际秩序所作出的贡献。”

尽管分析人士承认，在这个问题上已经取得了一些进展——日本在8月19日批准了98份阿富汗难民申请，也进一步证明了这种说法。但是仍有许多人认为，日本对难民采取的紧急状态只是一项临时措施，就像给因越南战争而被迫离开家园的1.1万人颁发入境许可一样。

由于尚未出现重大的政策变化，日本难民协会主席认为，当前的重点需要放在个人层面。

她还指出，“有必要为那些被接纳进入日本的人员提供全面的融入支持，包括食物、衣服、住所、医疗保健以及生计支持，以便他们能够以长远的愿景在日本开展生活”，“由于每位难民的情况不同，个人咨询和即时回应都是必要之举。”